冯奎：城镇化如何释放经济发展新动能

冯奎（民盟中央经济委副主任、冯奎发展研究员）

党的城镇十八大以来，党中央、化何国务院围绕推动新型城镇化作出了一系列重大决策部署。释放2013年召开第一次中央城镇化工作会议，经济《国家新型城镇化规划（2014-2020）》颁布实施。新动过去这十年新型城镇化发展成为构建新发展格局的冯奎发展重要内容，一个标志性的城镇阶段是：中国城镇化率在2012年左右达到50%，中国进入城市型社会，化何此为中国历史之未有。释放

新型城镇化从多个方面释放了经济发展的经济新动能。比如，新动城镇化改变了劳动人口结构。冯奎发展从总的城镇数量来讲，中国15-64岁的化何劳动适龄人口在2013年就达到顶峰。但从城乡分布来看，在城镇化发展的带动下，农村劳动者持续下降，城镇劳动者持续上升。也就在这一年，农村劳动者的占比下降第一次达到50%以下，而城镇劳动者占比超过了50%。经过将近十年的发展，城镇劳动者占比超过60%，而农村劳动者占比低于40%。城镇劳动几乎全部投入到生产率较高的二、三产业，2013年左右测算表明，农业劳动生产率只有二、三产业的劳动生产率的30%不到。这样，城镇化通过改变劳动人口结构促进了经济增长。

又如，城镇化显著增加了资本存量。城镇化推进过程，城镇资本存量快速累积。2012年到2021年，中国城镇化率由53.1%上升到64.7%，1.8亿左右农村人口进城成为城镇常住人口。这带来了各类住房投资建设的激增，直接形成了对交通、通信、供电、供水、供气、环保、公共设施等城镇基础设施的需求，扩大了对教育、卫生、文体娱等城镇公共服务的新增供给。根据中国宏观经济研究院的研究，在其他因素不变的前提下，城镇化率每提升1个百分点，将带动该经济体的人均资本存量增加1.3%-1.9%。

再有，城镇化促进形成了新的地理空间。最为突出的就是，城市群与都市圈建设成效显著，“19+2”城市群布局总体确立。全国铁路网对20万人口以上城市覆盖率达到99.1%，城市群都市圈多层次轨道交通网和高速公路网建设、综合交通枢纽多层级一体化发展持续推进。京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展取得重大进展，成渝地区发展驶入快车道，长江中游、北部湾、关中平原等城市群集聚能力稳步增强。近年来，都市圈与城市群培育并列，受到越来越多的重视，全国正在发展的都市圈有30多个。城市群都市圈带来规模经济效应、结构升级效应、技术扩散效应、风险吸收效应等等，体现在经济增长成效之中。19个城市群以1/4的国土面积承载了75%以上的城镇人口，贡献了80%以上的国内生产总值。

总的来说，过去十年，新型城镇化通过改变劳动人口结构、增加资本存量、促进形成新的地理空间等方面，从不同方向以不同的方式推动了经济发展。这些影响是深刻和长远的。展望未来，我们要看到城镇化已有格局的特征，并预判新的变化，根据这些变化制定相应策略。

比如，以进城农民工为重点开展新市民成长计划。这方面可做的工作很多，目标就是进一步提升劳动者的人力资本。应加大培训力度，增加政府对职工培训的经费投入，并统筹职工培训经费的使用，使之用于农民工。财政要支持开发一批通用性培训课程，加强对农民工职业资格认定，把农民工的多种技能纳入到“新八级工”体系中，鼓励农民工考证，以增加职场谈判筹码。针对机器换人带来的就业挑战，以及制造业人才结构性短缺的问题，有针对性地实施培训计划，提升人力资本。降低农民工教育、生育、养育“三育”成本。如直接提高农民工孩子上大学的补助，增加公办学位供给。将持有居住证，但因公办学校学位资源不足而到民办学校就读的随迁子女学生纳入，由政府购买学位对象范围予以重点落实等等。

再有，对存量资源或资产实施新模式开发。中国城镇化率60%往上的区间，人均资本存量仍在增长，特别是一些数字化新基建带来强劲的结构性增长。但需要看到有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有多方面重要意义。国家有关部门明确支持推动闲置低效资产改造与转型，依法依规合理调整规划用途和开发强度，开发用于创新研发、卫生健康、养老托育、体育健身、休闲旅游、社区服务或作为保障性租赁住房等新功能。要因地制宜积极探索污水处理厂下沉、地铁上盖物业、交通枢纽地上地下空间综合开发等等。

我们在最近的一个研究中提出，政府相关部门可考虑对符合条件且主动申请的农民工发放租房券，农民工家庭在与房屋产权人签订租赁合同后，可通过租房券直接抵房屋租金，房屋产权人则凭租房券到政府指定机构兑换现金。这种货币化补贴政策，给予低收入家庭自由选择住房的权利，允许住户根据自己的意愿选择不同房租水平的住房。此举最大的意义是可以降低农民工居住支出在总消费中的占比，同时还有利于缓解政府建房压力，盘活存量房。

还有，加强城市群都市圈的新空间培育。对这类城市群都市圈，在其规划之后就要非常重视内涵式的培育发展，需要聚焦产业、交通、市场、生态、民生等方面，将都市圈做实做强做优。在产业协同方面，要促进城市间优势互补、合理分工。在交通联结方面，重点是建设现代基础设施网络体系。在统一市场建设方面，要促进资源要素高效自由流动。在生态环境共保联治方面，重点是建设有机连通的生态网络。在民生改善方面，要推动公共服务互利共惠，深化政务服务联通互认等等。城市群都市圈的新空间培育，还有一项重要内容就是着力培育中小城市、县城、小城镇、小市镇等，力求做到各类主体美美与共，支撑高质量的区域空间发展。

当然还有其他一系列诸如此类的新计划、新模式、新政策，就不一一列举。这些新计划、新模式、新政策既沿袭一部分原有路径，但更多还要靠创新突破。这是未来城镇化发展进程中的机遇与挑战。

（作者：冯奎 编辑：陆跃玲）

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